2026年预算编制与零基预算

在一些省份印发的部署2026年部门预算编制工作相关通知中，要求坚持“零基预算”理念，编制预算时不只考虑以往的安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后按照轻重缓急安排支出，以打破现行预算编制“基数”观念和支出固化僵化格局，增强财政统筹平衡能力，优化支出结构，保障重大战略。

核心要求关注

对部门单位财务人员来说，为避免沿用基数思维的项目库存在“撒胡椒面”现象，避免历史支出标准造成管理失效，运用政策性和经济性双维度标签明确项目分级，在推行零基预算时需要结合相应的支出标准体系，以及项目分级与排序标准等，除按人数和标准计算的据实结算项目外，其他所有项目按照“重要”“比较重要”“一般”进行排序，依次安排预算。

其中，对“三保”、地方政府债券还本付息和中央要求省里落实支出责任的配套资金等刚性支出列入“重要”支出事项优先足额保障；对省委省政府部署的重大战略、重点项目等支出列入“比较重要”支出事项合理统筹安排预算；对部门履行职能职责支出事项及运行运转等支出列入“一般”支出事项，按照过紧日子要求，统筹财政收入情况，从严从紧安排预算。

在部门项目支出预算编制方面，一些地方要求，项目支出预算安排上要突出重点，严控一般性支出。各部门单位要实事求是提出具体项目支出安排建议，主动调整支出结构保障增支事项，加强项目库入库审核，确保立项依据充分并具备可实施条件。做实做细项目排序，尽早开展项目储备，科学合理测算年度资金需求，从严从紧编制 2026年项目支出预算。

还有一条要求值得注意——通过零基预算和项目退出管理机制，清理和整合现有的支出政策，消除过时的、不必要的、交叉重复和低效的政策项目。部门单位要将预算项目细化到具体实施单位，部门不得代编应由所属单位及其他单位（含市县）实施的预算项目。相对于项目支出，基本支出方面的零基预算改革难度更大，这要结合机构设置增减、部门职能厘清、支出标准优化、人员效率提升等改革进行，对基本支出中的人员经费和日常公用经费等刚性支出进行合理调整。

在支出标准体系方面，有地方要求，健全完善基本支出标准体系，加强基本支出定员定额管理，合理保障部门单位履职需要。要逐步探索建立适应零基预算改革要求、反映现阶段合理需求、针对行业领域个性特点、符合地方财力水平的项目支出标准体系。强化支出标准运用，将已有的项目支出标准，维护进入预算管理一体化系统，服务预算编制需要。

步骤要点提示

首先，各部门列出所有计划支出的项目，并对每一项开支提供详细论证，阐述支出的目的、预期效果和必要性，同时根据重要性和紧迫性进行分类和优先级排序。接下来，审核部门在总体预算框架内，结合每个部门的预算支出绩效评估报告进行审核，裁定哪些支出项目可以获得资金资源（独立的项目预算评估小组可以自行组建，也可以借助专业评价机构）。在预算执行阶段，根据预算支出绩效目标定期进行绩效监控，确保每一笔支出都能达到预期目标。

项目优先级排序：“一上”报送预算项目时需要梳理单位所有项目，确保基本支出优先项目支出。即人员项目优先于运转类项目；日常运转类项目优先其他运转类项目；特定目标类项目内进行优先级别的排序。建议保障单位“三定”方案中日常职能的专项业务费要归类为其他运转类项目。针对行政参公单位（或类行政参公的事业单位），依据“三定”方案定员定额预算额度中保障的仅是人员和日常公用支出，在增量预算方法中，除了定员定额的额度外，增加的专项业务费往往充当了辅助单位日常运转的资金，单位日常的职能业务开展更多的依赖这部分的增量额度。

优化专项业务费项目：运用零基预算方法筛选其他运转类项目，按照项目绩效评价得分排序，果断剔除绩效评价差的项目，针对新增项目，如果不属于一次性新增，就需要考虑其转入其他运转类项目，并参与优先级排序。也就是说要根据单位的“三定”方案明确单位职能业务的优先级别，这样才能区分并保证其他运转类项目在资金有限情况下的额度。同时针对某项其他运转类项目，在项目下越明确细分子项目或支出类别，就越能区分出项目的优先级。如某专项业务费项目下设会议、培训、劳务费等子项目，最好直接细化到支出明细科目。  

明确细化预算绩效目标：零基预算是与绩效预算、政策退出机制等其他管理工具相结合的预算方法，根据预算绩效目标情况，可以对项目进行有效评估，进而筛选出优先项目。因此填制明确的项目预算绩效目标尤为重要，同时根据项目绩效目标设定项目绩效指标。在编制部门预算前，申报项目入库，或上年项目进行滚动时，尤其要详细填写项目立项依据（明确相关文件或政策出处），项目绩效目标以及绩效指标设定范围，利于预算项目批复。

逐步制定单位预算标准：目前财政定额体系仅是针对通用项目，各部门、各行业的预算支出标准需要根据实际情况制定。各单位需要运用绩效评价结果，逐步建立动态调整的预算标准体系，便于配合零基预算方法编制部门预算，增强预算编制的透明性。

具体编制建议

部门预算编制的“一上”阶段单位的重要任务就是完成基础信息数据填报，完成预算项目入库；财政部门完成基础信息、项目入库审核。部门单位同步向财政部门进行报送。

01 全面摸清“家底”清理低效项目

将取得的各类收入纳入预算，未纳入预算的收入不得安排支出。各部门要加强所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入管理，如实反映非财政拨款收入情况。根据经济形势、事业计划、经营状况等因素，合理预计当年财政拨款收入、财政专户管理资金收入、单位资金收入和上年结转结余情况，持续加强全口径预算编制。

此外，部门单位要对项目库动态清理，取消到期、重复交叉或绩效低下的项目（如政策已失效、目标已完成的项目），整合性质相近的碎片化项目，例如将多个部门的宣传经费归口统一管理。同时严控新增项目，对非刚性、非急需项目原则上不予新增，确需新增的需提供政策依据和绩效目标。

02 分类管理项目按照优先级排序

根据工作任务、资金方向和用途，可以将项目支出分为保障运转、社会事业、产业发展、重点建设和特定事项5大类，逐项明确资金测算依据和安排方式。还可以根据行业特点、部门职能和政府收支分类科目等，设立一套三级项目分类体系：一级项目结合政府收支功能分类设置，和部门所在的行业领域相对应；二级项目依据部门“三定”方案设置，与部门职能紧密相连；三级项目则根据部门核心业务中的履职活动事项设置。

预算安排总体按①“三保”支出——②政府债务还本付息支出—— ③年度大事要事保障清单事项支出—— ④部门必须开展的一般性事业发展支出—— ⑤其他支出事项的优先顺序。

03 强化支出标准应用严控非必要支出

有的省份聚焦重点领域，陆续出台物业管理费、办公区室外绿化养护费、论坛展会活动经费、政务信息化项目运行维护费等支出标准。可以将这类制定的支出标准嵌入预算管理一体化系统支出标准信息库，并统一设置项目编报模板，严格按标准编制与审核预算。

对于没有现成标准的支出，成本效益分析就能大显神通，通过梳理成本、市场询价、专家论证等，可以有效挤掉预算安排里的水分。同时严格控制差旅费、“三公”经费、会议费、培训费以及节庆展会论坛等支出。大力压缩非必要非刚性政府购买服务和委托事项数量及经费规模。严格控制办公用房等的维修改造支出，推进公物仓管理。

04 用好成本预算绩效破解“两张皮”

零基预算要求事前绩效评估全覆盖，新增项目需提交绩效目标表（量化成本、产出、效益指标等），存量项目需附历史绩效评价结果。可以按照“效益—产出—成本”的逻辑顺序设计，通过设定与效益指标相匹配的产出数量指标、质量指标，进而确定预算安排的成本指标，形成一套预算安排与产出、成本指标紧密挂钩的项目绩效目标指标体系，有效解决绩效目标与预算安排“两张皮”的问题。对非刚性项目，可以引入量化评分（如必要性、经济性等维度），实行“好中选优”的资金分配。

05  业财融合与数字技术赋能

财务人员需深入业务一线（如参与环卫路线规划、设备维护流程），精准测算成本。可组建由单位负责人、财务、业务骨干组成的预算团队，明确分工，重大争议项目由跨部门评审小组按战略相关性统一排序。同步依托预算管理一体化系统，自动校验数据合理性。

实务实操问答

1、二级项目调整的“可调整”页签和二级项目细化的“项目列表”页签中，项目条数为何不一样？

答：因为二级项目发起过调整，请到二级项目调整的“调整待送审”、“调整已送审”或“被退回”页签中查找该项目，或者到“二级项目审核”的“已储备”页签，查找并查看“状态”。

2、二级项目申报，特定目标类下的分类如何维护？

答：特定目标类下的分类均为授权给预算单位的一级项目。部门通过新增专项一级项目，和确认财政授权的通用一级项目后，将相应一级项目授权至预算单位。授权完成后，预算单位即可在特定目标类下看到对应的一级项目。

3、项目延期限制是什么？

答：需要项目起始年度+项目期限>当前执行年度（即现在是2025年），才可延期。

举例说明：现今当前执行年度为2025，①起始年度为2023、项目期限：2年，2023+2=2025则无法延期；②起始年度为2023、项目期限3年，2023+3>2025则可以延期。

4、预算申报的“资产配置预算汇总表”页签，提取存量数和提取报废数的取数逻辑是什么？

答：【提取存量】：1）车辆、土地和房屋的存量取自【预算基础信息审核】，

2）设备的存量取自【资产模块】；

     【提取报废数】：取自【资产模块】。

5、住房改革支出预算表提取不到离退休人员购房补贴数据，怎么办？

答：首先，在基础信息--人员信息--离退休人员工资项维护购房补贴金额，然后在住房改革支出的“购房补贴预算基础数据”页签，提取的“离退休人员”数据在“购房补贴合计”列上显示，然后再细化到具体购房补贴明细金额上。

6、养老保险经费测算表取数口径是什么？

答：（1）养老保险经费测算标准以前是社保司提供通过后台运维进去的，现在是社保司通过前台维护；

（2）新申报、已参保的区别是：单位以前是否报过养老保险经费测算表，报过就是“已参保”。

7、请问项目初始总金额能改吗？

答：人员类、公用经费类、专项业务费项目，都是一年一报，不存在项目初始总金额问题；

重大改革发展、其他类型项目，通过二级项目调整修改项目初始总金额，“是否包含财政资金”选“是”的，调增项目初始总金额，需要报财政审核。

8、2026年“一上”的期间，能不能做2025年的项目调整？

答：2025年已经报过预算的二级项目，无法进行项目调整，可以在报2026年预算前，在2026年进行二级项目调整。

9、“一上”录入的政采指标，“二上”可以删除吗？

答：可以删除，需在上报“二上”时，在二级项目细化中勾选对应项目，将政府采购品目删掉即可。

10、新录用人员26年下半年才能发购房补贴，如何录？

答：请先确认购房补贴项目是否包含新录用人员，若包含则通过新增行或者基础信息维护该人员信息，在购房补贴预算基础数据表里通过“提取”按钮，提取新录用人员。

（来源：审计之家）